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New public management

New public management

Em Portugal, tal como nos países de tradição ocidental, germina uma nova gestão pública que visa reformular modelos e processos desajustados ao quadro actual, originando um quadro legal inovador, dotando os serviços de mecanismos próprios seguindo modelos praticados no sector privado. A nova gestão pública que tem como objectivo principal o incremento da eficiência, eficácia e racionalização da administração pública, orientada para o desempenho, agilizando as organizações e o seu processo de funcionamento, tem tido por base, uma parte significativa, da adopção de mecanismos e ferramentas oriundas da gestão empresarial. Como tal, o conceito de new public management, aparecido em meados da década de oitenta, não representa um corpo teórico novo, mas somente uma substituição da gestão pública tradicional por processos e técnicas de gestão empresarial.

Os serviços públicos transitam de um modelo pesado e burocrático que deixou de resolver os problemas dos cidadãos, para um modelo tecnológico, adaptado a uma nova realidade. Assistimos a uma mudança de paradigma de organização, onde o Estado deixou de se preocupar apenas com as necessidades do cidadão e passou a antecipar novos serviços e novas soluções proporcionando mecanismos de acesso à informação e de controlo à própria actividade do Estado e, ao fazê-lo, traz o cidadão para a esfera da cidadania participativa onde cada solução gera uma necessidade de aproximação com ele.

As declarações electrónicas, do Ministério das Finanças, a funcionar há uma década, é um exemplo desse sucesso. O Estado que começou a fornecer este serviço de uma forma optativa, tornou-o mais tarde obrigatório na relação entre o contribuinte e a administração fiscal. Esta fase gradual permitiu ao Estado criar mecanismos necessários para pôr o sistema a funcionar – ideia inovadora na administração pública mas há muito experimentada pelos privados – permitindo ao contribuinte adaptar-se a esta nova realidade. A forma como hoje o contribuinte declara os seus rendimentos ganhou uma nova dimensão de tal forma útil que resultou num auto-controlo em ambos os sentidos. O Estado passou a fornecer informação automatizada porque passou a cruzar várias fontes de informação dos vários sistemas, controlando-os deste modo. O contribuinte deixou de se preocupar com a entidade patronal na entrega da retenção – esse controlo passou para a esfera do Estado – mas por outro lado o contribuinte viu vedadas algumas lacunas do aparelho fiscal que permitiam a não declaração de determinados rendimentos. Não queremos com isto afirmar que o problema da evasão fiscal ficou resolvido, mas foi um passo importante nesse sentido. Portanto, o Estado ao desburocratizar-se cria novos mecanismos de controlo com a colaboração dos cidadãos envolvendo-os directamente no sistema. Assim, surgem em primeira linha os valores do mundo empresarial, funcionando como mecanismos de controlo e conformidade, com conceitos tais como eficiência, preço, custo, clientes.

É de certa forma uma resposta à necessidade de transparência das decisões políticas e do envolvimento do cidadão nos processos de decisão. É uma mudança de paradigma da governação designada vulgarmente por governança justificada pela capacidade do Estado em servir os seus cidadãos e da forma como se relaciona com eles. Esta ideia de governança, ligada ao princípio de transparência e participação, eficiência e eficácia, conjugado com a dificuldade do Estado em responder à insatisfação do cidadão, numa sociedade que se torna cada vez mais complexa, é também uma resposta da nova gestão pública no mundo pós-moderno. A boa governança implica tornar os processos de decisão claros e transparentes e uma aproximação efectiva cada vez maior entre o sector público e o sector privado, caracterizado por indicadores de eficiência e de qualidade dos produtos e serviços prestados.

A nova gestão pública traz como clara consequência novos serviços públicos e Portugal é frequentemente apontado como referência nalguns destes serviços. A loja do cidadão, cartão do cidadão – ainda que numa fase embrionária face ao potencial espectável – a via verde e o dispositivo de matrícula automóvel, os balcões de serviços integrados, são apenas algumas medidas visíveis para o cidadão. No entanto, existem outras que apesar não afectarem o cidadão directamente não são menos importantes, uma vez que essas permitem ao Estado libertar recursos e agilizar meios na prestação de novos e melhores serviços públicos. A criação dos serviços partilhados da administração pública irá permitir ganhos de eficiência e eficácia comparáveis com as melhores práticas do mercado. Esta medida já experimentada e dada como um sucesso no sector privado é um bom exemplo como a organização da administração pública está a mudar. Mas esta mudança não é de todo pacífica, a resistência à mudança irá continuar, na medida em que os recursos terão de se deslocar, concentrar e criar novas sinergias. Esta aglutinação de vários modelos e de várias culturas criará uma nova forma de estar na administração pública onde os colaboradores dos serviços partilhados irão ser os primeiros a enraizar, dentro da administração pública, valores que até então residiam apenas no sector privado. Quando partilhamos experiências, partilhamos valores, assimilamos uma nova cultura e criamos uma nova forma de estar em torno de um objectivo comum permitindo a sua convergência.

A administração pública deixou de se preocupar apenas em prestar um serviço público, passou a preocupar-se em prestar um bom serviço público conjugando poupança com parâmetros de qualidade. Esta nova gestão pública já se encontra num nível bastante avançado na medida em que não só se preocupa em incorporar as melhores práticas do mercado como passou ela própria a ser considerada como fornecedora dessas boas práticas. Mas isto só foi possível porque os dirigentes da administração pública, que tradicionalmente se preocupavam apenas em administrar os bens públicos, passaram também a geri-los. A administração pública passou a incorporar técnicos altamente qualificados de diversas áreas académicas o que permitiu criar um núcleo intelectual, diversificado academicamente, que levará alguns sectores públicos avançar a um ritmo superior ao do sector privado por este ser caracterizado pela rigidez de determinadas áreas académicas.

Não obstante, a ideia de que trabalhar na administração pública é garantir um emprego para a vida ainda não desapareceu mas, também aqui o Estado tem tomado algumas medidas para aproximação ao sector privado o que nos parece favorável na medida em que o processo de mudança de mentalidades tende dar-se mais rápido deste modo. Esta aproximação aos direitos e deveres do sector privado incrementará um nível de responsabilidade individual que hoje não está clarificado na administração pública. Deste modo, o funcionário público está a torna-se cada vez mais num colaborador da administração pública com metas e objectivos a cumprir e, a sua continuidade ou progressão na carreira dependerá cada vez mais dos resultados individuais e do serviço onde está inserido. Esta mudança de paradigma tende, naturalmente, a favorecer o sistema. Por um lado porque os colaboradores terão de cumprir objectivos ambiciosos a nível individual e por outro lado o cumprimento destes mesmos objectivos reflectir-se-á na qualidade dos serviços públicos: mais e melhor.

Mas, se o capital humano é o activo mais importante de uma empresa, também os funcionários públicos assim devem ser considerados na administração pública pelo que qualquer mudança terá de ser altamente monitorizada, até porque os funcionários públicos têm um duplo papel e como tal a mudança torna-se ainda mais sensível. Se, enquanto colaboradores da administração pública, tendem a incorporar uma atitude próxima dos colaboradores no sector privado, enquanto cidadãos tendem a melhorar a postura face ao Estado e a exigir dos seus colegas um bom serviço público tornando-se assim, em primeiro nível, eles próprios prestadores-cidadãos-clientes. Esta ideia ganha alguma relevância quando se observam, com frequência e em determinados períodos, funcionários públicos insatisfeitos com políticas dos diferentes governantes e, nestas situações o sistema entra em contracção, pois eles deixam de representar a alavanca da mudança e passam a ser o principal obstáculo. No entanto, a readaptação a novas formas de governação tende a pacificar-se à medida que vão sendo criadas condições que favoreçam melhores oportunidades de trabalho, melhor justiça laboral e sobretudo medidas que fomentem a valorização e requalificação profissional.

A administração pública sempre foi vista como herdeira de um corporativismo político estruturado na ideia de um emprego para a vida, não muito diferente dos colaboradores no sector privado. Quando se compara esta realidade com outros países, conclui-se que é precisamente nos países mais desenvolvidos onde os trabalhadores mudam de emprego com mais frequência. Na América do Norte por exemplo, um trabalhador muda de emprego em média de dois em dois anos e na Suécia de três em três. Portugal não regista estes valores e continua a ver o emprego com uma forma de sobrevivência e não como uma forma de desenvolver a sua actividade profissional, isto é, fazer aquilo que melhor sabe fazer para se sentir realizado. Consideramos que grande parte do problema na mudança reside aqui. A maioria dos colaboradores não veria com bons olhos se lhes fosse pedida a mudança de serviço dentro da organização. A primeira atitude seria desconfiar de tal pedido. Porém, nem sempre é assim, quando se é destacado para um novo projecto, verifica-se que o colaborador dá o máximo contributo para atingir o melhor resultado possível. É nesta ideia que se enquadra a mudança frequente de posto de trabalho ou seja, os colaboradores deixam de ver o posto de trabalho como fixo e passam a encará-lo como um posto de trabalho transitório, que dura apenas enquanto o seu rendimento estiver em alta, ou seja, enquanto se sentir realizado. Deste modo, a selecção natural para aquele posto de trabalho passa a ser feita de forma natural na medida em que, encontrada a pessoa certa para o lugar certo, deixa o regime de rotatividade. Este sistema culmina na transformação da forma de estar na organização e por sua vez do meio onde está inserida. Se concluirmos que perante novos desafios os colaboradores estão no seu máximo rendimento, poderemos também concluir que quantos mais aderirem ao regime de rotatividade maior impacto terá no ânimo dentro da organização que, multiplicado pelas várias organizações, terá um efeito generalizado. Este princípio está subjacente não só à qualidade de vida dos colaboradores como também à produtividade dos países onde a rotatividade laboral é mais frequente, seja no sector público seja no sector privado.

Por outro lado, observa-se que a gestão pública tem um outro foco problemático não menos importante que é a alternância no poder, influenciada pela mudança dos governos e pelas suas orientações de matriz ideológica, obedecendo a prioridades e a áreas de actuação que mudam com frequência. As alterações nos serviços, que se extinguem ou se criam novas formas de organização, trazem incerteza, insegurança e insatisfação aos funcionários públicos. Por outro lado, o insucesso de algumas políticas também se deve ao seu abandono com a chegada de novos governantes. Isto pode incrementar a existência de um clima de desconfiança criado entre o poder político e a administração pública que em muitos aspectos não é mais que um reflexo da desconfiança existente entre o cidadão e a política.

Apesar de complexo, o processo de reforma da administração pública tem por base, como referimos, a ideia de melhor serviço público tendo em conta as novas oportunidades proporcionadas pelas novas tecnologias (TIC). A combinação dos processos democráticos e políticas públicas com as TIC resultam em procedimentos eficazes para melhorar e inovar os serviços públicos que caracterizamos por e-govermenent. Contudo, as boas práticas da nova gestão pública não resolvem todos os problemas na medida em que subsistem muitas barreiras e obstáculos a superar antes de se conseguir uma adopção generalizada da administração pública electrónica, ainda que a experiência portuguesa seja frequentemente considerada como um modelo a seguir.

É assim incontestável que todas as tentativas de reforma da administração pública têm por ambição controlar por um lado a despesa pública e por outro lado torná-la mais eficiente com a adopção de técnicas e processos de gestão empresarial, evidenciando as funções de concepção, execução e de controlo ou fiscalização. A actual reforma administrativa destina-se a aproximar a acção administrativa do mercado e a reforçar as capacidades de gestão nos sistemas da função pública e nas burocracias públicas. Esta reforma é marcada por uma nova configuração das antigas estruturas que estão a ser remodeladas e simplificadas, com uma renegociação permanente nas relações entre o Estado, economia e sociedade, situando o cidadão cada vez mais num papel de cliente-consumidor. Existe ainda na actual reforma uma significativa transferência para o sector privado, seja através das privatizações seja através das parcerias público-privadas, serviços ou competências que residiam na esfera pública e que passam agora para a gestão empresarial de modo a torná-las mais eficientes libertando o papel estatal para sectores específicos e, por conseguinte, aumentando o seu papel de regulador.

Porém, o modelo de organização do Estado pós-burocrático não traz forçosamente um Estado managerial. O Estado burocrático de tradição weberiana está a mudar não no sentido verdadeiramente gestionário mas num sentido mais próximo da governação em rede, conhecido como e-government, com o claro objectivo de trabalhar mais, melhor e custar menos. O modelo burocrático não desaparecerá na medida em que o seu desenvolvimento constitui uma ferramenta valiosa e indispensável do Estado moderno. O modelo burocrático nasceu em grande medida para redesenhar o poder e influência do Estado na sociedade. Este poder que começou por uniformizar, hierarquizar e normalizar, adapta-se agora a outra realidade, moldado pelas condições políticas e socio-económicas. O objectivo inicial do modelo burocrático, e primado do direito, está concretizado mas nem por isso se pode afirmar que tenha morrido pois, este modelo, tem-se transformado e aproximado ao próprio processo legislativo com o objectivo de dotar a administração pública de uma gestão para o bem público e comum. O papel do Estado torna-se assim, e cada vez mais, num papel regulador com intervenção selectiva face às novas necessidades da sociedade e regulador do processo de mercado. Hoje, exige-se uma visão orientada para o cidadão, na qual o foco interno é substituído por uma atitude próxima dos privados, contudo, esta é uma transição lenta, cuja génese esteve no princípio do enfoque gestionário e do new public management, o qual veio romper com o tradicional modelo burocrático weberiano que deixou de responder às novas exigências dos cidadãos.

Existe porém uma diferença entre a gestão empresarial e a gestão pública e podem surgir vários constrangimentos (caos) se tratarmos a administração pública com uma empresa bem como se reduzirmos o cidadão a um mero cliente. Tão pouco podemos concluir que a gestão privada, na sua essência, é melhor do que a gestão pública na medida em que ambas têm os seus próprios fins. Por isso, deve ser evitado que a gestão pública seja vista como se de uma empresa se tratasse, o que deve ser feito é continuar a incorporar na gestão pública as boas práticas de gestão, independentemente do campo de acção. O que é bom para os outros nem sempre é bom para nós mas, uma boa gestão dentro da ética a que se propõe será sempre uma boa gestão. As diferenças entre o público e o privado resultam assim do contexto em que estas operam, moldando-lhes diferentes valores, cultura e natureza, estas pelo facto de desenvolverem actividades destinadas à satisfação de necessidades colectivas, dependem de modo instrumental do poder político. Ou seja, as organizações públicas possuem ligações estreitas com as autoridades políticas respectivas. Assim, a diferença principal entre o sector público e o sector empresarial é que o primeiro rege-se pelo interesse comum e pela lógica de serviço público, enquanto que o segundo segue o interesse individual e a lógica do mercado. Se as instituições públicas nasceram para resolver as necessidades colectivas dos cidadãos, as privadas o motivo que as move é o lucro.

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