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Integração europeia

A discussão sobre a natureza política da integração europeia corresponde a um objecto político não identificado como refere Jacques Delors, já que todos os modelos teóricos servem de referência para explicar o processo. É certo que o processo de construção europeia não corresponde, quer no plano do direito institucional quer no plano do direito constitucional, a nenhum modelo existente. Tanto do ponto de vista das teorias das relações internacionais como do ponto de vista do direito a União Europeia (UE) é um fenómeno original que se aproxima a passos largos de uma confederação de Estados soberanos. Os tratados configuram a UE mais do que um regime internacional, na medida em que o primado do direito aproximam-na de uma federação e a soberania dos Estados de uma confederação.

Nenhum modelo clássico parece corresponder ao resultado alcançado no processo de integração europeia ainda que para se entender tenhamos de recorrer à teoria jurídica, à história e à sociologia das relações internacionais, se quisermos aproximar o corpo teórico à definição do objecto político, conjugado com a herança civilizacional da Europa; local onde nasceu a forma original de Estado a partir da soberania incarnada na nação. Para se compreender o processo de construção europeia é assim necessário compreender a importância desse enraizamento histórico, do poder soberano dos Estados europeus, marcado pela civilização cristã e o modo como evoluiu (constitucionalismo).

O ponto central e comum a todos os modelos é saber o tipo de Estado que está a nascer resultante deste processo de integração uma vez que não corresponde a nenhum modelo nacional. Várias teorias se vão formalizando para explicar o processo de construção europeia: constitucionalistas, federalistas, funcionalistas, intergovernamentalistas, neofuncionalistas. Hoffmann e Keohane (1991), defensores da interpretação federalista da UE, desenvolveram uma proximidade ao intergovernamentalismo como sendo o modelo mais próximo para explicar o processo. Defendem que a UE não é mais do que uma aliança Estados-nações conservando a sua soberania “intacta”, conferindo às instituições europeias o reforço dessa mesma soberania. Atribuem à Comissão o papel de um grande secretariado com a função de facilitar acordos e troca de informações diplomáticas e a acção do Tribunal de Justiça que condiciona a sua jurisprudência em função dos Estados mais fortes. A confirmar esta interpretação, como refere Hoffmann, está a implementação dos acordos de Schengen e a criação do pilar europeu da NATO. O autor conclui que a UE é uma forma aperfeiçoada de um regime internacional, onde os Estados cedem parte da sua soberania porque essa perda é compensada pelo ganho de soberania que obtêm dessa cedência. Porém os Estados continuam com o centro de decisão e motor do processo de integração. A construção europeia não pode ser reduzida à simples vontade dos Estados e as competências de soberania que transferiram para EU não foram abandonadas ou perdidas. Esse poder continua a ser exercido de forma complementar no Conselho de Ministros. Quanto ao princípio de subsidiariedade que figura como «panthéon» na doutrina federalista, é exercido na UE com interpretações diversas, sendo que os governos sabem controlar e conservar o controlo absoluto da administração executiva das decisões comunitárias, conhecido entre alguns autores como federalismo-executivo. Na realidade as instâncias europeias não têm poder directo na aplicação de directivas ou de regulamentos sendo isso possível apenas no nível interno, contrariamente ao direito comunitário que tem efeito directo no ordenamento jurídico nacional.

Portanto, o federalismo europeu continua a ser um mito, a UE escapa ao mecanismo de reprodução da nacionalidade de Estado que pressupõe toda a construção federalista. Porém não é completamente descartável ao nível das diferentes fórmulas de federalismo que pressupõem uma soberania de Estado nacional, como referem os neofuncionalistas. A UE poderá ser analisada a partir da integração económica onde o sucesso desta levará ao sucesso da integração política (HAAS, 1958). Este «spill-over» será o conceito que transbordará às políticas europeias: os resultados obtidos na integração em cada domínio particular (CECA por exemplo) despertarão reacções económicas e políticas favoráveis a uma maior cooperação participativa. Este processo será irreversível se tivermos em conta as teorias de interdependência nas economias industrializadas. A análise deste transbordar, uma espécie de contágio imparável às políticas europeias, é feita em dois momentos: um transbordar funcional, quando os governos nacionais transferem um determinado sector para a autoridade das instituições supra-nacionais leva estas instituições a estender a sua autoridade a sectores vizinhos (exemplo da agricultura aos transportes). Um transbordar político, quando os grupos de interesses económicos reconhecem as vantagens da integração transferem as suas propostas dos governos nacionais para as instituições europeias: caminhar-se-á assim para um super-estado europeu de forma gradual e natural. Ernest HAAS dá o exemplo dos Estados onde a unificação nacional foi tardia, como Espanha ou Itália, podemos conferir o êxito deste processo, ainda que em diferentes contextos, como refere. De outro lado estão teóricos como Quermonne (1995) que defendem que é esta cooperação intergovernamental que conduzirá a UE ao federalismo, dando o exemplo do Direito Comunitário ao vincular todos os Estados-membros (primado do direito e efeito direto). Defende que este processo de integração europeia seguiu um modelo original e atípico por vontade dos Estados mais fortes de modo a não acelerar o processo de união, sendo este o seu principal argumento.
O debate sobre a teoria do processo de integração europeia está longe de conhecer o seu fim. Tem oscilado entre uma corrente supranacional e uma corrente intergovernamental. O primeiro enfoque sistemático do processo de integração deriva da teoria funcionalista. O neofuncionalismo de Ernst Haas enfatiza fundamentalmente a autonomia relativa das instituições intergovernamentais e o papel dos grupos transnacionais descrevendo um processo pelo qual os vários actores dos diferentes Estados são persuadidos a transferir as suas actividades políticas para um novo centro, cujas instituições detêm ou reivindicam jurisdição sobre os Estados. Esta definição representa um salto qualitativo em relação ao funcionalismo de David Mitrany que visava a construção de um sistema mundial e não propriamente a construção de um sistema local na europa. A teoria neofuncionalista defende, em particular, que as instituições centrais da Comunidade não só exercem uma influência assinalável como também produzem efeitos independentes nas políticas dos Estados, contribuindo desse modo para consolidar o próprio processo de integração. O neofuncionalismo descreve e modeliza deste modo aquilo que enuncia como transferência gradual de competências do nível nacional para uma autoridade supranacional. Este supranacionalismo tem como ponto central precisamente a existência de órgãos de decisão que ultrapassam a soberania dos Estados-membros. Os neofuncionalistas teorizam a integração europeia como um processo utilitário no qual as instituições supranacionais vão gradualmente expandindo as suas competências e cujo efeito principal é a decomposição das soberanias na exacta medida em que desvaloriza a importância das fronteiras nacionais e a autonomia dos Estados. O modelo neofuncionalismo antevê a emergência de um super-estado regional com base num modelo neutro de transferência de competências para maximizar o bem-estar, atribuindo às fronteiras, nesse quadro, o principal obstáculo na estratégia comum de prosperidade.

Por sua vez, a corrente intergovernamental sustenta que o processo de integração avança unicamente em função das negociações entre os Estados-membros. Neste contexto, as negociações convergem tipicamente para o «menor denominador comum» dos interesses estaduais, circunscrevendo-se os avanços da integração a pequenos sacrifícios de soberania para atingir objectivos comuns. A perspectiva é construída a partir do paradigma realista das relações internacionais e assume que a União Europeia continua a ser uma criação de Estados soberanos, pelo que reflecte fundamentalmente os seus interesses nacionais. Esta corrente fixa-se sobretudo nas relações intergovernamentais e na centralidade dos Estados-membros nos processos de decisão. Para os intergovernamentalistas, a União Europeia é uma entidade internacional ao invés de um sistema supranacional reclamado pelos neofuncionalistas. Por definição, para o intergovernamentalismo a autoridade essencial permanece nos Estados.

Comum a várias teorias é a atribuição à UE de um estatuto maior do que uma mera organização intergovernamental, com um estatuto jurídico específico e com poderes próprios consideráveis. Reconhecidamente, um dos elementos institucionais mais marcantes do processo de integração é a existência de um Tribunal de Justiça, que não só exerce uma supervisão jurídica completa sobre o conjunto do processo comunitário como assume um papel importante na construção europeia. Há, no entanto, outro aspecto comum às perspectivas: enquanto alguns processos de decisão são eminentemente intergovernamentais, as suas resultantes são supranacionais no sentido mais neofuncionalista. Porém, quer o enunciado supranacional quer o enunciado intergovernamental parecem oferecer pouco no que respeita ao esclarecimento das mudanças significativas ocorridas na Comunidade, com incidência especial a partir de meados da década de 1980. De forma particularmente sublinhada, Hoffmann e Keohane (1991) reconhecem que a perspectiva neo-realista não parece responder satisfatoriamente a questão de saber por que é que a agenda comunitária muda ou, por exemplo, qual é a relação entre as mudanças nos processos sócio-políticos perceptíveis nos Estados-membros e a bifurcação das políticas públicas comunitárias em determinado momento do processo de integração.

A complexidade reconhecida ao processo de integração europeia, traduzida frequentemente em termos de uma construção original ou modelo atípico, é reveladora das dificuldades de ajustamento institucional a partir de certa fase do processo. Ao contrário da integração económica, os processos de integração política são bastante mais complexos e não têm uma sequência cronológica típica que permita “recortar” fases que se sucedem rigorosamente umas às outras, como sendo fases consequenciais. Na reflexão sobre o modelo político da União Europeia, um avanço deste teor não pode ser perspectivado sem uma alteração do actual panorama. O principal obstáculo, porém, está em que uma nova fase do aprofundamento institucional no sentido neo-federal dificilmente poderá ser alcançada sem a subscrição de uma carta constitucional europeia o que implica necessariamente uma bifurcação no modelo de integração seguido até aqui e assente num processo de ratificação sucessiva de tratados internacionais. A natureza do objecto político da construção europeia poderá até no futuro aproximar-se de uma teoria clássica, no entanto, qualquer que seja a provável, os ditos Estados fortes serão os decisores do processo, conferindo assim a UE uma construção de pequenos passos com base num diretório a várias velocidades e obedecendo às prioridades do tradicional “jogo de poder” europeu.

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